安倍政権の終焉と教育政策の転換点(鈴木寛)

7年8カ月続いた安倍晋三政権が終わり、9月16日にも国会での首相指名選挙を経て、新政権が発足する。教育政策にどのような影響があるのか、元文部科学副大臣・前文部科学大臣補佐官で、東京大学と慶應義塾大学で教える鈴木寛教授に聞いた。鈴木氏は、安倍政権が幼児教育・保育の無償化などで教育予算を増やしたことを正当に評価すべきだと指摘する一方、今後は少子化が進む中で教育予算が増える見通しはなく、学校現場が地域などと協力して「自衛するしかない」と予測。次期政権が直面する課題として、コロナ禍での大学入試への備えが甘過ぎるとの認識を示すとともに、社会との接続を踏まえた高校の改革と教員増に取り組む必要性を強調した。

(聞き手・教育新聞編集委員 佐野領)


教育予算が増える時代はもう来ない
――安倍政権の終焉(しゅうえん)で、教育政策にどのような影響がありますか。

最大の影響は、もう教育予算が増えることはないだろうということです。

1986年に子供のいる世帯は全世帯の46%を占めていましたが、現在は23%に減っています。ということは、教育予算を増やすには、77%の不支持を押し切って、未来のための投資増を決断することになります。教育予算を増やすための財源をひねり出すには、高齢者が多数を占める中で年金の支給額を削るか、あるいは消費税を増税するか、どちらかしかありません。

安倍政権は、幼児教育・保育の無償化、あるいは高等教育の無償化で、毎年約2兆円規模の恒久的な財源を作り出し、教育予算の枠を純増させました。教育予算のベースを上げたわけです。これは安倍首相が教育改革をずっと政治信条の一つとして掲げてきた政治家だったことや、官邸に教育再生実行会議を設置し、首相自らそれに直接コミットし、財務省にも、首相の思いを届け続けてきたことが、大きく影響しています。安倍首相のライフワークが教育だったので、消費税率を引き上げ、それを教育予算増に充てる政治決断ができたわけです。

予算編成のジャーゴン(職業用語)で「枠をとる」という言い方があります。私が文部科学副大臣のときにも「コンクリートから人へ」の方針の下、高校の無償化や子ども手当(現・児童手当)の実現のために大きな予算枠を教育や子供の福祉のためにとり、文科省の予算が国交省の予算を初めて上回りました。

それと同様に、第二次安倍政権では、「シルバー世代から子供若者世代へ」予算配分をシフトし、教育のために予算の枠を純増させたことに意味があります。

もちろん増やした教育予算の使い方については、いろいろ議論がありましたし、もっといい使い道もあるとは思います。待機児童問題も大変重要ですが、全国一律ではなく主として都市部における重要課題ですので、国税の使途として、それに予算を集中投入するには限界がありました。

高等教育の質の向上は、受益者の個益と社会全体の公益を考えてみると、その便益を受けるのは大学にいける階層になるので、国民全般からは支持されません。いまの状況下では、格差対策として、教育へのアクセス増と負担軽減としての無償化に財源を充てるというのが、国民に納得を取り付けられるぎりぎりのラインだったと思います。

後から振り返ればいろいろな改善点は指摘できますが、全体として、これだけの規模の予算枠の増加は、評価されてしかるべきだと思います。いったん、枠が取れれば、通常時の日本の予算編成は、各省庁の予算の中で、やりくりをしていくのが基本です。今後は、安倍首相が残してくれたこの枠を受け継ぎ、その使い道をどのように改善していくか、文科省や教育関係者の努力に懸かっています。

残念ながら、安倍政権の終焉で、教育予算が増える時代は終わりました。これからも少子化が続きますから、子供がいる世帯が23%という比率はどんどん下がっていく。安倍政権が大幅な教育予算枠の増大、学習権の拡充を図ったにもかかわらず、そのことを評価する声は、メディアからも教育界からも、ほとんど上がってきていません。

結局、政治家が苦労して教育予算を拡充しても、誰からも評価されないし、支持率の向上や選挙での投票行動にはつながらないということが、改めて証明されてしまった。教育に信念や情熱をもっている一部の政治家を除いて、再選・当選を最優先させる多くの政治家は、これをあしき教訓にしてしまうでしょう。そうなると、数の論理が優先される民主政治において、国の税金に頼った教育施策の充実は、今後極めて難しくなっていきます。

国の税金に頼ることが難しくなるのなら、格差の是正や教育の質向上など、どうやって教育施策を充実させればいいのか。これから非常に難しい対応を迫られることになります。このことを教育界の人たちは真剣に受け止めなくてはなりません。

8月28日、記者会見で辞任を表明する安倍晋三首相

――国の予算に頼ることができないとなると、どのような方策がありますか。

一つの有力な方法は、地方政治において、教育に思い入れのある知事や首長を選んでいくことです。中央政府における教育予算の減少を、地方予算編成の中で補充できるかもしれません。

二つ目は、現場に近いところで、相互扶助を進め、所得の再配分を行うことも有効です。コミュニティ・スクールがせっかく広がっているのですから、地域の教育コミュニティの中で、社会資源(時間や物や資金)の再配分を自発的に行っていくことです。

安倍政権の教育再生実行会議が始まった時に、「社会総ぐるみ」を打ち出した。その前には、私も金子郁容先生(現慶應義塾大学名誉教授)と共に提唱者の一人ですが、森喜朗内閣の教育改革国民会議でコミュニティ・スクールという構想を立てて、やはり「社会総掛かり」と言った。地域住民・地域企業・保護者・卒業生など縁ある人々が、持ち寄れるものは、とにかく持ち寄って何とかすることが非常に重要になってきています。

三つ目は、パブリック(公的機関)とプライベート(民間組織)のパートナーシップです。民間の力を使いながら、いかに格差を是正していくか。そのためには民間とパートナーシップを組んでいく際に、その条件として、格差の是正に協力してくれることをきちんと盛り込み、民間をうまく格差是正に誘導するしかありません。

しかし、日本の教育界は、いまだに官尊民卑です。民間は信用ならない、学校教育の世界では組むことはできないというような旧時代の発想を続けていると、税金の教育への投入が減る中で、公教育はどんどん細っていきます。民間教育にアクセスできる家庭とそうでない家庭の格差がどんどん広がっていきます。そうなると、経済的に余裕のある人は、しぼんでいく公教育に期待をすることもないまま愛想をつかし、民間営利教育にどんどん行ってしまう。いま、この悪循環が加速しているのです。

これは世界的な傾向です。その結果として、教育機会の不平等による分断が、この10年、20年で急速に進んでいる。日本はいまのところ、まだましなほうです。

でも、このままでは世界のそういう潮流に巻き込まれ、社会の分断という取り返しがつかないようなことが起きてしまう。同時に、世界的な教育の機会を巡る分断の中で、日本人のほとんどが世界の最上位の階層にアクセスできなくなりつつあります。次の政権以後は、こうしたことがいよいよ大変な問題になってくると思います。

しかしながら、教育界には、いまだに頭が切り替わってない人が大勢残っていて、打ち出の小槌(こづち)でもあるかのように、空論に走ってしまう。例えば、北欧では教育に対する支出がGDPの7%ぐらいあって、非常に高い。それが日本でもできるはずだと言い張る。しかし、北欧でそれほどの教育予算を支えているのは、極めて高い消費税率です。日本の政治状況では、現実的な選択肢ではないでしょう。

一方、米国では、公立教育は崩壊しており、非常に高額な授業料を払える児童生徒が通うごく一部の私立学校が突出していて、教育による分断が起きています。大学では、学生が「教育ローン地獄」にあえいでいる。民主党の大統領候補選びでサンダース候補が有力だったのは、教育ローンが個人破産の重要な要因の一つになるという、極めて深刻な事態が米国の高等教育を襲っていることの現れです。日本がこういう事態になってはいいわけがない。だから、高等教育の無償化に意味があるのです。

さらには、中国にも注目してほしい。民主的プロセスを経ないで予算配分を決められるため、未来に対する投資をしっかりでき、それが研究や教育力の充実につながっている。中国は、小学校、中学校、高校、大学のあらゆるレベルで教育に相当な投資をしており、経済的な成長だけでなく、知的な分野や人材育成でも、世界の中心になろうとしている。この問題について、日本人はどう考え、対応していくべきなのかが問われています。

――日本の教育関係者ができることは何でしょうか。

厳しい現実を受け止めて、各教育機関のトップないし全員が、自衛することです。また、教育で頑張っている首長を支持することです。自分の大学だけは、自分の高校だけは、自分の小中学校だけは、自分の地域の公立教育だけは、自分の信じる私立教育だけは何としてでも守り抜き、育んでいくのだという、学校設置者の強い思いや志と、そのための努力が不可欠です。それにどれだけ周囲の人たちが協力していくのか。ここに懸かっているような気がします。

大学入試への備えが甘過ぎるのではないか
――次期政権が直面する教育政策の課題は何でしょうか。

新政権のスタートに向けて、私が一番懸念しているのは、大学入試です。社会全体として、新型コロナウイルスの感染第一波はうまく対応できたと思いますが、その緩みから第二波のコントロールに失敗したと言わざるを得ない。こうなってくると、年度末の大学入学者選抜の時期に、第三波、第四波が起きる可能性が高い。しかも冬なので、従来のインフルエンザとダブルで来る。これは大混乱になる恐れがあります。

大学の一般入試が行われる来年1、2月ごろには、新型コロナが陽性でなかったとしても、高熱を発してコロナを疑う症状になる人は、通常のインフルエンザや風邪を含めて、相当数いることになります。冬になれば、毎年、熱が出たり、咳をしたりする人が増えるのですから、それを考えてみれば分かります。つまり、コロナ感染を疑わざるを得ない受験生と、そうした症状の人に濃厚接触した受験生が大量に出るということです。

大学側はそこについての準備とシミュレーションが甘過ぎると思います。大学入試センター試験に代わる大学入学共通テストは、日程の幅を持たせました。けれども、12月末から1月にかけて第三波、第四波がきて、緊急事態宣言が出たり、それに類した状況が起きたりすれば、どうなるのか。

大学の秋学期は、ほとんどオンラインです。9月に始まる授業を対面でやれる大学は少ない。授業すら対面でできない大学が、どうやってもっと厳しい入学試験を、いわゆるリアルでやることができるのか。

東京大学は理系の先生も多いこともあって、春学期は慶應義塾大学の湘南藤沢キャンパス(SFC)と共に、一番うまくオンライン授業を乗り切った大学だと思います。

しかし、その東大ですら苦心したのが、学期末試験でした。東京大学の場合は、進学選択制度(進学振り分け制度)があるので、1年生や2年生での単位付与や成績評価を厳格に行う必要があります。それをオンラインでやらなければならなかったので、相当苦労して準備し、何とか乗り切ったわけですが、これは基本的には学生を信じ、性善説で判断できたからです。これを入学試験でできるかと言うと、到底使えるようなものではない。いわゆる一般入試は、リアルでしかできないと思います。

私が申し上げたいのは、リアルでの一般入試をできない状況が、千分の一とか、一万分の一とかではなく、もっと高い確率で起こり得るということです。これは当然、想定しておかなければいけないはずなのに、各大学でそのシミュレーションや準備ができているとは思えないので、心配です。

各大学執行部のリスクマネジメント力が問われています。ちゃんと準備をしておいて、使わずに済めばそれでいい。準備していないとやられます。非常に不安です。

――大学入試がリアルで実施できない事態に備え、どのような対応が考えられますか。

この秋から始まっている総合型選抜や学校推薦型選抜(推薦入試)がとても重要となります。一般入試が突然、実施できなくなるとしたら、それは1月とか2月に分かります。そうなったときに、4月の入学までに、3月だけで対応できるのかと考えると、難しいでしょう。事前に総合型選抜での補欠を増やしておくとか、推薦入試の枠を増やしておくとか、そうした配慮が必要になります。

推薦入試を増やすことになれば、これまでの入学実績に応じて推薦枠を決め、調査書を参考にしながら判定していくことになる。調査書がすごく重要になってきますので、そのことを高校側に早めに伝えておく必要がある。高校に調査書の改良を、事前にお願いしておくことも必要かもしれない。あるいは、民間検定試験・資格試験なども含め、客観的にその人の能力を示す材料を、可能な限り集められるだけ集めておくことかもしれない。

こうした準備を高校側と事前に話し合って、早め、早めに、しっかり詰めておかなければ対応できません。

――6月19日に文科省が大学入学者選抜実施要項を出して以降、そうした議論はあまり進んでいません。

大学側も高校側も、文科省に頼り過ぎです。当事者の大学関係団体や高校関係団体が、自分たちが抱える不安とか懸念をお互いにぶつけ合いながら、文科省を介さない場面も含めて、徹底的に議論しておく。そういうリーダーシップが必要です。文科省が大学入学者選抜実施要項で示したガイドラインは、現下の情勢で、本当に十分なのでしょうか。

もしかしたら、大学が4月までに入学者選抜を終えることができないという事態が発生するかもしれません。大学入試は大学が主催者です。文科省が音頭をとるのを待つような、受け身の姿勢ではなく、独自に自衛策を積み上げることが必要だと思います。文科省のガイドラインを守っていたからといって、大学が社会的な責任を逃れるというものではありません。

大学入試は、昨年の混乱でも分かったように、国民的な関心事です。ある意味では、分かりやすいし、見えやすい。従って、すぐに政治問題化します。その大学入試で大変な事態が起きる可能性がある。これに対するリスクマネジメントを、時間的余裕をもって、シミュレーションし、関係者への注意喚起を徹底し、必要な規則改正をしっかりやっておくのが、新政権発足直後の文教施策の最大の課題だと思います。

高校教員の質と量の拡充が大切
――新政権が発足すると、9月末には来年度予算の概算要求があります。教育予算を増やすことが難しくなる中、学校現場では感染対策もあって、教員の加配と少人数学級の実現に期待する声が出ています。

少人数学級は重要です。新型コロナ対応や公正な個別最適化を行うためには、少なくとも児童生徒と教員の比率(student teacher ratio)を改善しておかなければならなくて、そのためには教員増が必要だということです。学級のサイズにはいろいろな議論があると思いますが、いずれにしても教員増はやらなければいけない。

しかし、これは相当大変な話です。来年度予算編成まで3カ月間の議論では、恐らく間に合わないと思います。それを部分的にでも、どう早く打ち出すのか。

教員増の話で、いつも抜け落ちてしまうのが、高校の教員増です。小学校と中学校の教員は義務教育費国庫負担制度の対象ですから、文科省が中心となって財務省と議論をするわけで政策の大事なアジェンダ(議題)として挙がってくる。

でも、大学入試や社会との接続を考えると、決定的に重要な役割を果たすのが高校です。ただ、高校の教員増は、地方交付税が財源になり、国庫負担制度があるわけではない。だから、加配の議論が政治的アジェンダとして挙がりにくい。これは非常に問題だと思います。

いわゆる9月入学(秋季入学)の議論では、私は小学校、中学校は現行のままいじる必要がないと考えています。しかし、高校については、入学は春、卒業については春、秋の併用というのが、現実的ではないでしょうか。いわゆる修得主義をもっと広げて、高校に3年行く人と3年半行く人がでてきていいと思います。

大学の秋季入学については、すでに一部で実施されていて、制度的には大きな問題がない。秋季入学定員をどう増やすのか、その際の選抜の体制をどう組むのかが問題となります。高校に3年半行って、秋から大学に入学することも選択肢になってきます。

――少人数学級や9月入学の議論では、高校が抱える問題はあまり注目されていません。

そもそも高校は社会に出て行く前にある「最後の砦」です。高校にいる間に、これから生きていく上で必要最小限のことをきっちり修得させた後に、社会に出していかないといけない。

これから、ブーカ(VUCA:Volatility=変動性、Uncertainty=不確実性、Complexity=複雑性、Ambiguity=曖昧性=の頭字語)の時代になります。一人一人の個人の判断力やコミュニケーション力が求められ、経済的にもいよいよ大変になってきて、雇用や就職も厳しくなる。企業も優秀な人を必要な数だけ採用するようになります。新卒者を採ってから、育てる余裕などなくなります。

その人が就職できるのかどうかを考えると、高校がしっかり学びを定着させてから社会に出すことが非常に重要になってくる。しかも、今回のコロナによって十分な高校教育ができなかった分、その遅れを解消するためにも、3年半のオプションをきちんと作っておくことが大事だと思います。

現行制度でも定時制高校は、9月に3年半で卒業したり、4年で卒業したりする定時制高校があります。制度的には認められているわけです。全日制も定時制と同じ扱いができるようにすればいいので、制度改革も最小限でできます。

それと同時に、高校生については、履修主義ではなくて、修得主義でどんどん単位を付与していい。例えば、高等学校卒業程度認定試験(旧大学入学資格検定)レベルをクリアしていれば、単位を付与していくべきでしょう。英検のような民間資格試験の成績を活用して、みなし単位に組み込むことも認められています。現行制度でかなりのことが対応できます。

ただ、一般的に校長や教員は、あまりそういうことを知らない。こうした現行制度でできることを、県の教育委員会や高校に徹底したり、いろいろな事例を示したりして、交通整理をする必要があります。

そのときに、一部でも3年半で卒業する人が出てくるとなると、当然、教員をその分増やさなければなりません。高校教員の大幅拡充が大きな問題になってきます。

――高校の教員増を巡る課題をどう考えますか。

新学習指導要領では、学びの基礎診断や中学校までの学び直しも、高校の大事な役割に位置付けていますから、新型コロナ感染がなくても、高校教員の質と数の充実は、重要な課題でした。総合的な探究の時間や公共、歴史総合・地理総合など新しい教科も加わっていますから、教員には相当な研修が必要になってきます。地理の教員も足らないでしょう。

教員の研修期間を確保するために、教員を研修に出した穴埋めする要員も「研修定員」として増員分としてカウントしておく必要があります。社会人経験者を高校現場にもっと大勢迎え入れることも含め、高校の教員改革でやらなければいけないことはたくさんあります。

そのためには高校教員の枠を増やしておかないと対応できない。純増枠を作って初めて新しい資質能力を持った教員を学校現場に投入することができ、新たな教育が実現できる。制度改革やカリキュラム改革だけでは、現場は変わりません、一番大事なのは、新たな教育を指導できる教員チームの存在です。本来、少人数学級や教員加配の議論で、一番大切なのは、高校教員の拡充のはずです。

政府の教育再生実行会議で少人数学級の実現が取り上げられていることは、千載一遇のチャンスであることは間違いない。少人数学級が実現できるのなら、それに越したことはないのですが、その議論の中に高校の議論も組み込む必要があります。

政治はどうしてもメッセージ性が強く、メディア受け、国民受けする施策に引っ張られていきます。その動きと折り合いを付けながらも、学校現場にとって本当に求められている教育予算の配分がどこまでできるかが問われていると思います。教育関係者の奮闘が期待されます。


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