少人数学級と教員増を考える 概算要求の読み方(鈴木寛)

文科省が来年度予算の概算要求に、少人数学級の実現を盛り込んだ。1学級当たりの生徒数を減らせば、それに見合う教職員の確保が必要になる。現在の教員定数は、児童生徒数の自然減に合わせ、教職員数も機械的に減らしていく仕組みになっているが、文科省はこれを現行水準の教職員数を維持するように変更し、財政負担を増やさないようにしながら、児童生徒に対する教職員の割合を改善していこうと考えている。この予算要求について、元文部科学副大臣・前文部科学大臣補佐官で、東京大学と慶應義塾大学で教える鈴木寛教授は「新内閣の発足をチャンスとして捉え、『教員を削減しない』という方針を決める意義は大きい」と指摘する。少人数学級と教員定数を軸に、概算要求の背景と狙いを聞いた。

(聞き手・教育新聞編集委員 佐野領)


「教員総定数、教員総人件費を削減しない」ことに意味がある
――文科省が来年度予算の概算要求で、義務教育段階の学級編制を現在の40人から30人に減らすことを念頭に、少人数学級の実現を事項要求(予算編成過程で具体的な内容を検討する予算要求)として盛り込みました。

菅義偉内閣の最初の予算編成で、言うべきことをちゃんと言えてよかったと思います。予算の大枠を議論できるのは、事実上、増税した時か新内閣が発足した時しかありません。来年になって言い出しても遅いのです。その意味で今回は、いいタイミングで要求を出すことができました。

《佐野注 2020(令和2)年度の公立小中学校などの教職員定数は68万7000人。このうち義務標準法の規定で学級数などに応じて機械的に計算する基礎定数が63万3000人、政策目的に応じて毎年の予算措置で配分する加配定数が5万4000人となっている。自治体は算定された教職員定数の中で、非正規雇用を含めて弾力的に配置する裁量を持っている》

――文科省の要求は、児童生徒が自然減する中で、教職員を減らさないことにより、相対的に児童生徒に対する教職員の人数を増やそうという考え方です。積極的に教員を増やす内容ではありません。今よりも教員を減らさないように制度を整備するという考え方になると思いますが、このアプローチにどのような意味があるのでしょうか。

この問題の経緯をたどってみましょう。

そもそも小泉内閣(2001年-2006年)の「聖域なき構造改革」で、児童生徒の自然減を上回るペースで教員を削減する方針が打ち出されました。2009年-2011年で私が文科副大臣だったとき、小学1年生と小学2年生の学級編制を40人から35人にする予算措置をとって、教員基礎定数を「増」の方向に変えましたが、以来、この問題は手付かずでした。その後、下村博文大臣や馳浩大臣の頑張りで加配枠が増え、その時々のニーズに対して、加配定数を使って弾力的に対応してきました。ただ、加配定数は恒久的な定員ではないので、採用時に任期付ではない人を採ることが難しいという問題もありました。

そのうちに、小学校の教員を中心に、職業として教員の人気がなくなり、特に都市部では優秀な人材の確保に大きな懸念を抱えるようになってしまったわけです。そこに新型コロナウイルス感染症がやってきた。

《佐野注 小泉政権下で制定された行政改革推進法では、平成22年(2010)年までの期間に、公立学校の教職員について「児童及び生徒の減少に見合う数を上回る数の純減をさせるため必要な措置を講ずる」(第五十五条)と定めた。文科省初中局財務課では、「この法律の対象期間が過ぎたため、現在の予算編成が拘束されることはない」と説明している》

今回の概算要求がうまくいけば、小泉政権のような教員削減の方針を菅政権で持ち出すことはない、という方針を担保することになり、安倍政権同様、教育を重視した予算編成になっていくと思います。

児童生徒数は、特に地方では、大変な勢いで自然に減っていきます。「教員総定数や教員総人件費を削減しない」という方針を、菅内閣初の予算編成で確認できれば、新規の補充ができますから、その意味は大きいと思います。

河野太郎行政改革相がこれから進めていく「河野行革」にくぎを刺しておくという意味もありますね。河野行革が小泉行革のような人員削減策を打ち出すとなると、本当に教員の実数も減ってしまう。そうなると、授業以外の教員一人当たりの校務負担がさらに重くなってしまいます。こうした事態にならないように、現在の教職員数を維持する方針を確認しておくことが肝要だと思います。

――教員定数を定める義務教育法の改正が必要になりますか。

理想は制度も含む改正ですが、それはどちらでもいいと思います。ただ、教育予算は、多数決の論理で言えば、少子高齢化が進む中で優先順位がますます低くなり、予算編成過程で常に劣勢に立たされます。法改正しておけば、今後の方針が確定するわけですから、毎年の予算編成を巡る攻防の中で、教員定数を制度的に担保することになります。

本当は、学級編制で学級数を決め、それを基に教員数を決める現在のスキームも、改めたいところです。本来ならば、総人件費はしっかり確保して、運用は、個別指導、グループ指導、少人数指導、さまざまな人材を巻き込んだプロジェクトベースドラーニング(PBL)のファシリテーション、多様な友達がたくさんできる一定規模以上の学びのコミュニティーとしてのHR運営などに対応して、教員配置をベストミックスできるように、多様な人材確保と弾力的な配置が可能になるような制度改正が望ましいのです。

各学校の学年ごとの児童生徒数をベースに、特別支援、発達障害、多様な指導形態などのニーズを加味して、学校ごとに教員総定数を決めるのがいい。その上で学級編制や教員配置は学校ごとの判断に任せるのが、公正な個別最適化には資すると思います。

とはいえ、菅内閣の中で、萩生田光一文科相は、二期目の安定した強力な大臣ですから、その指揮下で「教員総定数を削減しない。教員総人件費を確保する」という方針をあらかじめきちんと議論しておくことには、意味はあると思います。

――行財政改革を念頭に麻生太郎財務相と河野行革相の組み合わせを考えるとき、小泉行革を支えた塩川正十郎財務相と竹中平蔵経済財政相の役割分担を思い出しました。

非常に似ています。塩川財務相は小泉行革の後ろ盾でした。その意味で菅内閣は、人事やメッセージを相当に考えていますね。菅義偉首相の人事はすごいと思います。

コロナ対策と経済の両立を図る中、麻生財務相が財政出動を抑制するメッセージを出すことは、経済対策上、望ましくない。一方で、財政規律の維持は非常に重要な課題です。コロナ対策で相当な財政出動をしていますし、そもそも消費税増税で一息はついたとはいえ、累積債務残高はまったく減っていないので、常に財政的な健全性が求められているというファンダメンタルズに変更はありません。国債市場に対しては、河野行革相と財務省がしっかりとメッセージを出していく必要があるでしょう。

そうした大きなマクロの政治構造を理解した上で、教育政策に必要な予算、特に教員の総人件費を確保していくにはどうしたらいいのか。非常に難しい課題なので、本当に知恵を出していく必要があります。

少人数指導の教育効果を巡るエビデンスの議論も大事ですが、予算や教員総定数の確保と、確保した予算の効果的な使い方や教員の効果的な配置の議論は分けて考えるべきです。少人数学級という言葉が誤解を与えてしまうのですが、今回の要求の趣旨は、教員総定数の維持、教員総人件費の確保であって、予算編成上の問題になるのは、実際のクラスサイズを考える前の段階なのです。

来年度予算編成では、まず、菅政権下での教員総人件費を確保する方針を固めることです。大切なのは、国や自治体の予算編成で、正規教員の総定数、教員人件費の総枠を安定的に確保していくことです。そうでないと、本当に少人数指導が不可欠な特別支援教育の教員確保などにも支障をきたすことになります。

まず、国民や納税者、財政当局、あるいはシルバー層に対して、正規教員の総定数確保、教員総人件費の総額確保の意義を理解してもらい、今後の予算編成過程で教員人件費の総額を維持していく必要があります。その上で、教員総人件費の使い方、実際のクラスサイズ、特別教員配置については、エビデンスに基づいて効果的な支出になるように不断に見直していかなければなりません。例えば、1人の教員が20人の学級を担当するより、2人の教員が40人の学級を担当した方が、学力に対する効果は高いといった報告もあります。

国の予算編成では、各省庁にシーリングがかかっているので、各省庁に割り当てられた既存の予算枠の範囲内でスクラップ・アンド・ビルドするしかありません。基本的にはその枠の中でやりくりしているのです。教員人件費のような、大きな予算枠の議論は、消費税増税や新内閣の発足といった政治的な大きなイベントがある時が大事です。

今は新内閣の発足でコロナ対策や社会のデジタル化に合わせて予算の枠組みを変えようとしているタイミングであり、こういう時に教育費の議論をしておく必要があります。

公教育の公正な個別最適化学習 実現にはICTとデータ共有が不可欠
――少人数学級の実現を予算要求する論拠として、文科省は教育効果を巡るエビデンスの議論には踏み込まない代わりに、コロナ対策に伴う児童生徒の身体的距離の確保と、ICT機器を使った個別最適な学びを挙げています。身体的な距離の確保はよく分かりますが、ICT活用と少人数学級の関係性をどう考えていますか。

ICT活用はあくまで手段であって、目的は「公正な個別最適化」にあります。その上位にある最大の目的は、それぞれの児童生徒、学生に応じた、最善の学びを実現することです。

それを実現するためには、重要な手段が二つあります。

一つ目は、教員はじめ教育に携わる人材の質と数の充実です。そこにはコーディネーターや実務家、NPO、地域の人々も含まれます。これからの子供たちの教育には、さまざまなタイプの質の高い人材が、大勢かつ頻繁に関わっていかなければならない。その人材のポートフォリオをどう作るかが大切です。

二つ目は、個別最適化にはICT活用が不可避ということです。学習者IDを使い、学習履歴(スタディ・ログ)などのデータをアーカイブしていかなければならない。また、生徒間で作品などのコンテンツを、生徒と教員、あるいは複数の教員間でのデータを共有していこうとすると、紙媒体では難しいので、ここでもデジタル化が必要になります。

例えば、小学校では、これから教科担任を導入し、専科教員をどんどん増やしていきます。今までの音楽、美術だけじゃなくて、理科や英語の専科教員が加わってくる。そうすると今まではクラス担任の教員が一人で児童生徒の全部を見ていたけれども、これからは担任が直接見られる範囲が半分ぐらいになってしまいます。

時間と空間を超えてコミュニケーションしたり、共有したりするためには、デジタル化とデータ蓄積が欠かせません。児童生徒が関わるあらゆる情報をアーカイブしなければなりません。テストの解答だけではなく、作文、絵、いろいろな映像、生活関連情報もアーカイブしたい。そうやってアーカイブしたコンテンツを複数の教員間で共有して、一人一人の子供たちの公正な個別最適な学びを実現していくわけです。

そういう意味で、教員間のデータ共有は、高校・中学ではもちろん、小学校でも急速に必要になってきます。そうした共有の基盤として、デジタルインフラが絶対必要です。

さらにコロナによる一斉休校でよく分かったのは、学校と家庭、地域、NPOとの間でも情報を共有できないといけないということです。プライバシーの問題に気を付けながら、それらをどれだけ集め、共有できるようになるか。データの共有=シェアは、個別最適な学びを実現するために、非常に大事なキーワードになります。

こうした少人数による教育と個別最適化の問題は、学校教育だけで考えていたらだめです。なぜなら、今の子供たちをみれば、塾に行ける子と行けない子の格差は、引き続き埋まってないことは一目瞭然だからです。

家庭教師は1対1で教えています。塾だって、学力という一つの物差しだけではありますけれども、個別最適化された人員配置がなされているわけです。

狭い意味での学力、受験型学力については、塾に行っている人が学力獲得に成功し、塾に行ってない人が失敗している実態があるわけですから、もう答えは出ているのです。すなわち、教える人の質と数を充実させれば、狭い意味での学力は上がるということです。だから、受験勉強のように数値化できる学力については、市場原理によって個別最適化がなされてしまう。この現実から目を背けていると、教育格差の問題を改善していくことはできません。

だからこそ、個別最適な学びを政策として取り上げるときに、「公正な」という言葉にこだわり、「公正な個別最適化された学び」という表現を文部科学省は使っているわけです。

教育関係者の多くは学校教育の話ばかりしますが、社会全体からみれば、日本の子供たちの学力形成は、すでに何十年間にも渡って民間教育による補完を前提としています。例えば、国際学習到達度調査(PISA)で数学をみると、日本の児童生徒は非常にハイパフォーマンスを上げていますが、これに貢献したのは何でしょうか。

もちろん学校も頑張っていますが、民間の学習塾のおかげも大きいでしょう。実際、公立学校の現場では、塾や家庭教育が充実している子供たちはそこに任せて、多くの先生が塾に行っていない子供たちのケアに向かっているという現実はあると思います。

公教育の重要な柱は、一つには、子供たちが仲良くなることです。いろいろな家庭環境で育った子供たちが友達になり、連帯感を作る場は市場メカニズムでは実現できない。もう一つは、やはり塾に行けない子供たちの底上げでしょう。「公正な」という言葉には、そういう意味が含まれています。「誰一人取り残さない」という言葉にも同じ意味が込められていると思います。

そうした公教育を実現していくためには、教員などの質と数の充実、そしてデジタル化による個別化された対応が必要になるということです。だから、チーム学校に携わるさまざまな専門職の総人件費を増やすことは、公正な個別最適化に資すると思います。

特に、今、コロナによって再び経済格差が深刻化しつつある中で、経済的に恵まれない家庭や地域では、学校がその地域を底上げするエンジンになっていくことが期待されます。教育のプロフェッショナルである教職員に加えて、スクールカウンセラー、スクールソーシャルワーカーが子供たちの相談相手になれます。

朝ご飯が食べられない子供には栄養教諭に役割があるし、本が買えない子供もいるのですから図書館や図書室、本のプロフェッショナルである司書も大事になってくる。そういうチーム学校を支えるために、人件費の総額を予算枠として確保して、その内容はエビデンスベースで効果を意識しながら、常に見直していくことが大切だと思います。

教員定数 加配と非正規の問題
――学校関連の人件費を考える時、気になるのは、教員定数と非正規雇用の問題です。加配定数によって教員数を確保していこうとすると、毎年の予算編成過程で加配される定数が変動することになるので、その財源を受け取った地方自治体は、どうしても恒久的な正規雇用ではなく、任期をあらかじめ決めた非正規雇用で教員を確保しようとします。

そこがまさに問題です。だから、恒久的な基礎定数を確保していかなければいけないんです。加配に頼り過ぎると結局、任期付き教員が増えてしまう。任期付きの雇用だと、優秀な人材を教員に採用できなくなります。そこを改善するための今回の要求です。

特に財政力の厳しい都道府県は、任期付きの教員が増えてしまいます。いわゆる「臨採」(臨時採用)です。これによる自治体間の格差が、すでに出てきています。

――やる気を持って教員になった20代30代の若手から、正規教員になるのが大変だという訴えをよく聞きます。非正規雇用が増えていることと若手教員たちへの影響を、どうみていますか。

いま若手教員は、まず臨採で入って、正規の枠が空くのをずっと待っています。「今年もだめだった」「来年はどうなるか」と。そうすると、自分が正規採用されることに、もう頭がいっぱいになる。ちゃんと正規で「60歳まで腹を据えて教員をやるんだ」という状態を早く確保してあげて、あとは子供たちのために一心不乱に精進してもらう状況を作っていかないとだめです。

実際の学校現場では、非正規教員は副担任はできるけど、担任は任せないといった制限を設けているところもある。人間は責任を持って修羅場をくぐるからこそ成長します。そしてプロフェッショナルになっていく。だから、責任あるポストが限られていると、教員としての成長に差ができてきます。保護者に向き合う時も、正規教員なのかそうでないのかは、大きな違いがあると思います。

――経緯をさかのぼると、小泉行革の時に義務教育費国庫負担金を2分の1から3分の1に引き下げ、同時に財源を地方に回し、地方自治体の裁量を大きくする改革が行われ、自治体が人件費の抑制を迫られる中で、非正規教員が増えてきたということですか。

基本的にはそういうことです。背景にあるのは、義務教育費国庫負担金を3分の1に減らしたことよりも、行革方針により定数改善計画を作れなかったことと、加配に頼り過ぎたことです。正規教員の定数は増えないのに、教員がやらなくてはならないことがどんどん増えてきて、その人員不足を加配で対応してきた。教員の働き方改革が必要になってきた背景の一つにもなっています。

小泉行革の時に、それまで5年ごとに策定していた教職員定数改善計画を止めました。教職員定数改善計画があれば、各都道府県が正規教員を安心して採用することができます。作った計画は基本的に実行されるので、財政当局は計画を作らせたくないわけです。

そうした流れの中で、都会では教員志望者が激減してしまいました。これだけ大変な仕事で、しかも非正規。だから、希望者も減り、内定辞退者も増えています。その上、新型コロナウイルス感染症が広がるまでは、学生の売り手市場でしたから、教員のなり手不足が深刻化しました。

また、加配定数で教員数を保とうとすると、自治体が取りに来ないという現実もあります。例えば、東日本大震災の時に、私は財政当局と折衝して復興予算で加配を大量に確保したことが2回ありました。しかし、2回とも福島県が予算を取りに来ませんでした。

理由を聞いてみたら、教育委員会はもちろん加配が欲しかったけれども、福島県の財政課が許さなかったそうです。人件費には後年度負担もあるから、それが各都道府県にとっては重たい。その時々の県知事や財政当局の判断次第ですが、岩手県は2回とも取りにきたけれども、福島県は来なかった。

――つらい話ですね。福島県の人たちはいろいろ考えた上で、それでも財政負担はできないと判断したのでしょうね。でも、そうすると、被災した福島県の中で教員を増やすことができなくなり、結果として、塾に行かせられる経済力のある家庭の子供と、そうじゃない家庭の子供との間に差が広がってしまう、ということではありませんか。

そうなってしまいます。学力もさることながら、東日本大震災という大災害の後ですから、心のケアを含めて子供たちに教員が寄り添うことが必要だと思いました。そのために、教員を増やすべきだと考えて復興加配を取ったのに、福島県からは予算申請してもらえませんでした。

加配は、後年度の国の財政負担を保証していません。やはり基礎定数を計画的に整備することが大切で、加配のやり過ぎは無理があるということです。その意味で、教職員定数改善計画は必要だと思います。

新型コロナウイルスの感染拡大は東日本大震災以来の危機で、しかも47都道府県全てが影響を受けている。だから、文科省は、この機会に少人数学級の議論を通して、教員定数についてきちんと考え直そうとしているのでしょう。この間、取り組めなかった課題に対して、コロナ禍を乗り越えていくために、向き合っていきましょう、という予算要求だと思います。

学級編制を定義する義務標準法を改正するかどうかはともかく、ちゃんと教職員定数改善計画は作った方がいい。そうしないと、都道府県は安心して任期なし正規教員の採用に踏み切れないでしょう。それがないと、優秀な人材を教員に採用できなくなる。少人数学級の実現を求める今回の概算要求は、そういう悪循環を断ち切るチャンスでもあります。


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